Производительность, государственное управление и демократия

   Демократия и производительность неразрывно связаны. Если государство стремится добиться успеха, оно должно обеспечить услуги и товары гражданам в точном соответствии со своими обещаниями. Такого рода обещания, представляющие собой своего рода соглашения между избирателями и теми, за кого эти избиратели голосуют, составляют основу успешной деятельности любых органов государственной власти и управления, а также подведомственных им структур. Аналогичным образом акционеры и менеджеры частных предприятий по сути дела заключают с работниками этих предприятий такие же соглашения, чтобы обеспечить производительную и прибыльную работу предприятий.

   Пожалуй, нигде в мире сегодня успешность подобных соглашений не является столь важной, как в России. Будущее демократических структур власти в России на всех уровнях во многом зависит от их способности обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом. В то же время различные государственные организации всех уровней в России сегодня во многих случаях обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления. Они не всегда представляют себе, как в принципе организовать необходимое взаимодействие с общественностью и развивающимся частным сектором. Граждане страны должны ощущать, что качество их жизни повышается. Однако реальные долгосрочные позитивные изменения — не просто вопрос внутренних положительных эмоций отдельного человека. Чувство доброжелательного отношения к провозглашаемым изменениям может достаточно быстро улетучиться. Долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен определяются реальным повышением производительности и эффективности: тем, что эффективнее работает производство, а также тем, что эффективнее работают государственные структуры, предоставляющие населению разнообразные услуги, тем, наконец, насколько в действительности удается любым организациям, декларирующим своей целью «служение интересам народа», получать реальные конечные результаты, на основании которых можно судить о достижении поставленной цели.

   Где бы люди ни жили — в России, Америке, других странах — все они равно страдают от неэфффективности бюрократических организаций. Однако создается впечатление, что в России изучение возможных подходов к совершенствованию управления было недостаточно систематического использовании знаний и реальных результатов, накопленных мировой наукой и практикой менеджмента в области создания эффективных организаций. Это наряду с более общими причинами экономического и политического характера в немалой степени предопределило сегодняшний значительный спад производства и существующий разрыв в уровне жизни между Россией и развитыми странами с рыночной экономикой.

   Рассмотрение вопросов менеджмента может существенно помочь реформировать бюрократические структуры, способствуя отходу от чрезмерно централизованных, авторитарных методов управления, столь характерных для организаций государственного сектора. Отказываясь от привычной (в рамках командно-административной системы) практики принятия решений «сверху», местные органы управления, пользуясь предлагаемыми методами, смогут способствовать организации работы на основе демократического участия, стимулировать новые инициативы в области методов и технологий управления и принятия решений. Они смогут овладеть методами взаимодействия с другими государственными структурами, своим персоналом и клиентами в интересах достижения наивысшего уровня общественной производительности. Эти изменения необходимо осуществить, если российское общество в целом, государственный аппарат и растущий частный сектор действительно ориентируются на поддержку провозглашенных экономических реформ.

   Методы управления, используемые в частном секторе экономики США, достаточно широко представлены в различных изданиях, переведенных на русский язык и опубликованных у нас в стране в 70-е—80-е и особенно в начале 90-х годов. Гораздо в меньшей степени наш заинтересованный читатель, не имеющий возможности знакомиться с англоязычной литературой в оригинале, обладает информацией о том, как обстоит дело в этой области, когда речь идет о предприятиях и организациях государственного сектора экономики США, о функционировании органов управления, начиная с федерального уровня и кончая муниципалитетами небольших населенных пунктов.

   Как понимаются сегодня такие важнейшие управленческие характеристики, как «производительность», «эффективность», «качество» применительно к государственному сектору экономики? Как они используются в непосредственной практике управления деятельностью государственных организаций, предприятий и служб? Что такое эффективное, результативное правительство (под словом «правительство» понимается и федеральное правительство, и правительство отдельного штата, крупного города, и, вообще, совокупность органов управления административно-территориальной единицы любого уровня)? Каковы методы управления, способные обеспечить эффективность и качество деятельности правительственных структур? В чем специфика, отличие хозяйственной деятельности подведомственных им организаций, производящих продукцию или оказывающих услуги непосредственно потребителям, от аналогичных организаций частного сектора? Могут ли такие организации успешно конкурировать с частным сектором и друг с другом? Каковы подходы к приватизации предприятий, находящихся в федеральной, муниципальной собственности, собственности штатов?

   Можно перечислить еще целый ряд аналогичных вопросов, ответы на которые весьма непросто разыскать. Причем не только среди книг, переведенных на русский язык, но и в США можно обнаружить одно-два издания, в которых бы предпринималась попытка дать комплексное, системное видение проблематики управления вне частного сектора экономики. Важно подчеркнуть, что имеется в виду не столько макроэкономическое регулирование (об этом на русском языке есть целый ряд публикаций, в том числе вышедших в последнее время), а то, какова, так сказать, технология принятия и реализации решений на разных уровнях государственного управления (от небольшой муниципальной организации до федерального ведомства).

   Нет необходимости обосновывать, насколько актуальны эти проблемы для сегодняшней России. Нет также необходимости делать дежурные реверансы в сторону традиционных оговорок о том, что зарубежный опыт не может быть напрямую использован у нас. Именно тогда, когда речь идет о конкретных подходах, методах, технологиях управления на уровне повседневной деятельности, возможности критического осмысления с целью практического использования всего разумного, накопленного где бы то ни было, максимальны.

   Здесь уместно вспомнить, что всего лишь лет десять назад в центре внимания отечественной экономической практики и методической работы были модели внутреннего хозрасчета. Сегодня о них никто уже и не говорит, а ведь подавляющее большинство предприятий, прежде всего крупных, независимо от того, приватизировались они или нет, отнюдь не в меньшей степени нуждаются в современных методах формирования внутренних экономических взаимоотношений с учетом особенностей переходного периода. Разумное сочетание уже накопленного отечественного и зарубежного опыта (в частности, американского) может в значительной мере позволить решить эти задачи.

   Прежде всего, следует сразу выяснить, что такое в понимании американцев государственный сектор. Терминологически сам перевод «государственный сектор» нельзя признать абсолютно корректным. В английском языке слово «public» буквально означает «общественный» (являясь антонимом слова «private» — «частный»). В русском языке слово «частный» (вернее, «личный») применительно к отношениям собственности долгое время противопоставлялось слову «государственный», поскольку все в нашей экономике (за исключением колхозно-кооперативного сектора и общественных организаций, собственность которых относилась к общественной) считалось государственным. Никакая собственность, кроме государственной и общественной, не могла использоваться в качестве средств производства, быть источником дохода. В отличие от русского языка, в «американском» английском слово «государственный» применительно к отношениям собственности, к сектору экономики практически не употребляется. Используется либо слово «public» («общественный»), относящееся ко всему, что не есть объект частной (private) собственности и находится вне сферы деятельности частного сектора экономики, либо более узкие термины — федеральная (federal) собственность, собственность штата (state), муниципальная (municipal) собственность. Есть еще один широко употребляемый термин — «government» («правительство») или «governmental» («правительственный»), в целом ряде случаев используемый как синоним слова «public».

   В отличие от стран Западной Европы, Японии и подавляющего большинства других стран с развитой и развивающейся рыночной экономикой, в США государственным структурам никогда не принадлежали крупные промышленные объекты, предприятия по добыче и переработке полезных ископаемых, транспортные компании. Даже энергетика и связь, т.е. отрасли, которые многими экономистами рассматриваются в качестве отраслей естественной монополии, находятся в США в ведении частных компаний. Казалось бы, о каком государственном секторе экономики можно в таких условиях говорить? Что остается на его долю? Как выясняется — очень многое. Это объекты инфраструктуры (федеральные дороги, крупные аэропорты и т.д.), вся сфера социальных услуг (службы занятости, поддержка отдельных социальных групп — малоимущих, инвалидов, ветеранов, национальных меньшинств и т.д.), органы государственного управления всех уровней (от федерального правительства до муниципалитетов маленьких населенных пунктов), службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, государственные учреждения образования, здравоохранения, армия (включая огромные предприятия по обслуживанию и текущему ремонту сложнейшей современной военной техники), полиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое.

   Деятельность этих структур финансируется из средств бюджетов различного уровня (федерального, бюджета штата, местного); из бюджета финансируются и государственные закупки у частных корпораций (например, вооружений и всего, что необходимо для армии). Важно подчеркнуть, что все они находятся в прямом административном подчинении органов государственного управления различного уровня. Не случайно в английском языке существует общепринятый термин для обозначения управленческой деятельности в этой сфере — «public administartion» — «государственное администрирование» (в отличие от «business administration) — «деловое администрирование», т.е. управление бизнесом.

   Нередко у нас можно встретить такую точку зрения: в США нет государственного сектора экономики, поэтому их опыт государственного управления может быть использован разве что на уровне макроэкономического регулирования основных тенденций развития народного хозяйства, и (в ограниченных пределах) в области правового регулирования предпринимательской деятельности. Думается, она базируется на, мягко говоря, устаревших представлениях, согласно которым экономика отождествляется со сферой материального производства. Сегодня в индустриально развитых странах основная доля новых рабочих мест в экономике возникает сегодня именно в сфере услуг, образовании и науке, здравоохранении, социальной сфере. Потому значение государственного сектора даже в США возрастает и будет возрастать. Правда, процесс этот развивается неоднозначно. В силу известных исторических причин в США очень сильна точка зрения, что государственные структуры ни при каких условиях не могут быть эффективнее, производительнее частных. Поэтому государство обязано в максимальной степени передавать все, какие только можно, функции частному сектору. Оно не умеет распоряжаться деньгами столь же эффективно, как частный предприниматель, поэтому должно заключать контракты на производство товаров и услуг для государственных и общественных нужд не только в таких традиционных сферах, как обеспечение армии или снабжение электроэнергией, но и, например, при уборке улиц и оказании услуг социального характера. В последнее время все слышнее голоса и в пользу того, что есть сферы (помимо собственно органов государственного управления), где частные структуры никогда не смогут заменить государственные.

   Общественное мнение США непрерывно подогревается скандальными историями, связанными с коррупцией государственных чиновников, расточительным или просто неэффективным расходованием средств налогоплательщиков. Это, а также традиционное отношение среднего американца к государству как к неизбежному злу, вытрясающему приличные налоги, порождает в обществе как бы устойчивую «идеосинкразию» к огосударствлению различных сфер жизни, берущему начало от антикризисного «нового курса» администрации президента Рузвельта в 30-е годы. Поэтому в США не случайно в последнее время все больший интерес и в научной литературе, и в практической деятельности уделяется вопросам производительности и эффективности функционирования структур государственного сектора.

   Сам термин «государственное администрирование» характеризует как научную дисциплину, так и обширнейшую область практической деятельности, занимающуюся всеми вопросами государственного управления. При этом хочется подчеркнуть — именно управления. Государствоведение (теория государства), политология (точнее, политические науки, как называется эта дисциплина практически во всем мире), конституционное право — это все, как принято называть, смежные дисциплины, но отнюдь не предмет государственного администрирования и как научной дисциплины, и как сферы практической деятельности. Предмет государственного администрирования — прежде всего методы управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, т.е. методы управления, позволяющие достигать целей, отличных от цели коммерческой деятельности — получения прибыли.

   Собственно говоря, государственное администрирование и деловое администрирование — два основных раздела и прикладной части теории и самой практики менеджмента. Причем, что следует подчеркнуть, абсолютно равноправные. Наиболее популярные на Западе степени высшей квалификации (если не говорить о научной степени доктора) в области менеджмента— магистрские. И один из часто встречающихся вариантов организации соответствующих программ—подготовка магистров и в области делового администрирования (МВА), и в области государственного администрирования (MPА) в рамках одних и тех же факультетов и колледжей. С теоретической точки зрения, обе эти области базируются как на общих концепциях научного управления (теория организации, теория производительности, мотивационные теории, админстративная теория, программно-целевой подход и т.п.), так и на специфических для каждой из этих областей (например, маркетинг для делового администрирования или теория государственной бюрократии для государственного администрирования).

   Сегодня и в нашей стране критерии и ценности изменились. В подобного рода знаниях и навыках в России сегодня нуждаются десятки и сотни тысяч депутатов выборных органов власти на всех уровнях, руководители и управленцы, работающие в ее исполнительных структурах. Кроме того, не следует забывать, что государственный сектор в экономике России остается и еще долго будет оставаться основным по своей роли в народном хозяйстве. Поэтому специфика управления производственными предприятиями, полностью или частично остающимися в собственности государства, так или иначе требует разработки проблем государственного администрирования, т.е. теории, методов и практики государственного управления в экономике, перехода к полностью рыночным отношениям.